习近平总书记强调，法治政府建设是推进全面依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破。法治政府建设，不仅要求政府严守法律底线，做到“法无授权不可为”，而且要求政府积极作为，坚持“法定职责必须为”。近年来，一些行政机关懒政、怠政，不担当、不负责问题开始凸显。行政不作为正在以更为隐蔽的方式侵蚀法律权威、损害群众利益、消解政府公信力，其社会危害性绝不亚于行政乱作为，甚至已成为法治政府建设中的“顽疾”“重疾”。

　　河北大学尚海龙教授的专著《行政不作为治理研究》（法律出版社2025年版），正是回应行政不作为这一法治政府建设难题的一部力作。在我看来，该书对行政不作为研究有以下突出学术贡献：

　　第一，行政不作为治理体系的重构。长期以来，学界对行政不作为的研究多集中于事后救济机制的完善，尤其是注重行政诉讼制度的优化。这种“重补救、轻预防”的路径，虽有其现实考量，却难以从根本上遏制行政不作为的滋生蔓延。该书的最大贡献在于突破了这一补救性的、碎片化的研究范式。作者以“系统治理”为核心理念，放眼于整个行政法律制度体系，通过对行政组织法、行政程序法与行政救济法的通盘检讨与完善，将治理的触角从末端延伸至中端，乃至前端，构建事前防范、事中制约与事后救济的全链条治理体系，实现了从补救性、碎片化应对向全链条、体系化治理的转换与重构。

　　第二，行政不作为类型研究的深化。行政不作为现象纷繁复杂，形态千差万别。若停留于一般性讨论，难免失之笼统，难以指导实践。本书的第二大特色，在于对行政不作为进行了精细的类型化分析。作者突破了传统研究对“迟延不作为”的单一关注，将视野扩展至“作为起因性不作为”“纯粹不作为”“行政立法不作为”“行政裁量不作为”“侵犯公共利益之不作为”“侵犯第三人利益之不作为”等新形态。这种深入的类型化研究，其意义首先在于为分类施策、精细化治理行政不作为奠定了理论基础。其次，为行政诉讼、行政复议实践提供了可操作的裁判指引。不同类型的行政不作为，其表现形态、构成要件不同，其救济机制、审查重点、举证责任、裁判方式亦有差异。本书有关行政不作为的类型化理论，将为解决“同案异判”问题提供重要的学理支撑。

　　第三，行政不作为治理制度的创新。该书不仅在理论上有所突破，在制度设计上亦展现出强烈的前瞻意识。在笔者看来，最具代表性的三项制度构想是：应申请不作为的“拟制认可”、依职权不作为的“禁止再作为”以及行政复议机关的“自为决定”。首先，关于“拟制认可”。作者主张借鉴西班牙、葡萄牙等国的经验，将行政机关逾期不作为的法律效果原则上推定为对申请的认可。这一设计旨在赋予行政期限以真正的法律效力，将“无牙的老虎”变成“有牙的老虎”，倒逼行政机关及时作出决定。作者逐一回应了学界对拟制认可制度的质疑，指出其并不损害公共利益——行政机关可通过“重开行政程序”依法废止拟制认可行为，第三人也享有相应的救济权利。其次，关于“禁止再作为”。作者提出对于依职权行为，应当建立追诉时效、裁决时效和执行时效制度，超过法定期限，行政机关即丧失相关权力，不得再追究、再裁决或再执行。这一制度借鉴了刑法追诉时效的原理，对于督促行政机关及时行使职权、维护法律秩序的安定性具有重要意义。此外，作者主张在行政复议中引入“自为决定”，即复议机关在案情明确、被申请人已无裁量空间时，可以直接代替被申请人作出行政行为。这一构想旨在避免程序空转，体现了对实质性解决行政争议的积极响应。

　　第四，行政不作为的中国治理方案。本书的另一个突出特点是扎根中国大地，关照中国实践，回应中国问题，进而提出切合实际的中国方案。行政不作为问题各国都存在，但我国的行政不作为在表现形态、产生原因等方面与其他国家不同。相应地，我国有关行政不作为的治理方案也不能简单移植国外的理论与做法，而是必须坚持立足于我国行政管理体制改革实践，提出了具有中国特色的、有针对性的治理策略。该书在综合分析大量行政不作为案件的基础上，提出行政事权过广、行政权责不明、行政时效制度不健全、行政责任机制不完备、行政救济体系不完善是行政不作为的产生原因。针对这些原因，作者提出了合理设定行政权力、科学配置行政权限、建立健全行政责任制，完善行政行为时效制度、优化行政救济机制的系统化治理方案。这一方案既吸收了域外行政法治的先进经验，更体现了对我国行政不作为问题的深刻把握，可谓直面中国问题、回应时代要求，有利于构建中国行政法学自主知识体系。

　　党的二十届四中全会指出，“十五五”时期经济社会发展必须坚持“有效市场和有为政府相结合”。《行政不作为治理研究》以体系化思维重构行政不作为治理的理论框架，以问题导向设计契合中国国情的制度方案，对在法治框架下建设有为政府，更好发挥政府作用，进而促进有效市场建设，形成既“放得活”又“管得好”的市场经济秩序，具有重要的理论指导意义和实践参考价值。

作者：喻少如（西南政法大学行政法学院院长、教授、博士生导师）